2014年5月份反腐倡廉理论学习安排表

时间	学习内容	参加对象
5月5日	李强：权力清单制度给行政权力打造一个制度的笼子	全体人员
5月19日	中央纪委亮出“反四风地图”	全体人员

学习材料之一：

李强：权力清单制度给行政权力打造一个制度的笼子

　　面对浙江民营经济早发先发、资源要素禀赋先天不足的状况，如何处理政府与市场的关系，更好地发挥市场在资源配置中的作用，是摆在历届省委、省政府面前的重大课题。坚持政府自身改革先行、充分发挥市场机制作用、不断激发市场主体的创业激情与创新活力，既是浙江的成功经验，也是浙江一以贯之的自觉追求。在实践探索中，我们逐渐认识到，处理政府与市场关系，不是简单的“放”与“收”的问题，根本的是要形成科学有效的行政权力运行机制，把行政权力关进制度的笼子里。

　　行政权力与其他权力一样，天然具有扩张性，在运行中一旦偏离设置权力的本来目的，就会出现权力滥用、权力寻租、权力腐败等异化现象，导致政府职能履行不到位、行政效率低下、市场机制不能充分发挥作用。十八届三中全会做出推行权力清单制度的决定，就是为了给行政权力打造一个制度的笼子，使之科学有效运行。这个笼子以法律法规为材质，置于阳光下接受监督。

　　依法制权是权力清单制度的根本理念。从本质上讲，一切权力属于人民，行政权力是人民让渡给行政机关代为行使的那部分权力。因此，一切行政权力必须源于法律法规的授权。法律法规没有授权、现实中却在行使的行政权力，概属违法。明确权力清单，就是明确非授权即禁止的原则，最大限度防止政府的越位、缺位与错位。而对于市场来说，则要明确负面清单，也就是明确非禁止即准入的原则，最大限度破除市场壁垒，保证各类市场主体平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争。明确权力清单与负面清单，是厘清政府与市场边界的基础一环。

　　阳光行政是权力清单制度的最大特点。既然一切权力都源于法律法规的授权，为什么还要实行权力清单制度呢？这个制度安排的关键就在“清单”二字，就在公开。阳光是最好的防腐剂。把权力关进制度的笼子里只是第一步，还要把它放到阳光下，置于群众的视线里。一方面，告诉群众政府拥有权力的数量、规模和边界。另一方面，告诉群众政府行使每一项权力的依据、流程和时限。这样就杜绝了信息不对称造成的权力异化空间，便于群众监督行政权力运行。

　　权责一致是权力清单制度的基本原则。权力意味着责任，行政权力应当授之有据、行之有规、错之有责。公布政府部门的权力清单，也就同时公布了其责任清单。为保证权力与责任的对等性，还要建立对违规用权的监督问责机制，以防止行政权力肆意膨胀、为所欲为，出现异化。

　　推行权力清单制度，把行政权力关进制度的笼子里，就要做实以下几个环节。

　　开展政府部门职责清理。2013年，浙江省政府着眼于正确处理政府与市场关系，积极推动新一轮行政审批制度改革，取得了明显成效。但是，选择性放权、形放实不放、明放暗收等问题仍然在一定程度上存在。如何推进行政审批制度改革，进一步转变政府职能？一是在广度上做文章，就是全面梳理、评估、确定政府部门现有行政权力，做到不留死角；二是在深度上做文章，就是使行政审批制度改革的成果法制化、长效化，走出行政权力膨胀—压缩—再膨胀的怪圈。推行权力清单制度，开展政府部门职责清理，就是做好这两篇文章的有力抓手。通过推行权力清单制度，实行减政放权，可以最大限度减少政府对微观事务的管理，优化政府机构设置、职能配置、工作流程，把行政权力纳入法制的轨道公开运行，接受群众监督。把这项工作做好了，建立科学有效的行政权力运行机制，把行政权力关进制度的笼子里就迈出了坚实的第一步。

　　全面清权。行政权力的根本依据是法律法规，基本依托是政府部门的职能。因此，清权要对照法律法规及“三定”方案，结合工作实际、群众要求、行政审批制度改革情况，认真梳理各部门及内设机构主要职能及行政权力。在清权过程中，既要摸清权力的总体情况，也要摸清每一项权力的情况；既要看权力是否合法合规，也要看权力是否合时合需；既要看权力运行的内容，也要看权力运行的程序；既要看权力运行的结果，也要看权力运行的效率；既要看权力行使，也要看责任承担。从而全面梳理出各项行政权力，掌握其法律依据、运行程序、行使效率及对应的责任。

　　减权放权。对梳理出来的行政权力，要具体分析。没有法律法规依据的行政权力，直接取消；虽有法律法规依据，但不符合改革精神和发展实际的行政权力，予以严格管理；直接面向基层、量大面广、由地方行使更方便有效的行政权力，一律下放给市县；可以转移给事业单位或社会组织行使的行政权力，予以转移；各部门之间相互交叉的行政权力，要统筹调整，理顺关系，防止推诿扯皮。通过分类处理，加快改变政府管得过多过泛，行政权力过于向上集中、呈倒金字塔配置的状况，保证该减该放的权坚决减到位、放到位。同时，各部门归并整合相同或相近的职责，明确应该保留、必须保留的权力，保证该管的事管住管好。

　　标准配权。对市、县政府的行政权力应实行标准化配置，这样有利于建立统一市场。根据浙江的经验，副省级城市，行政权力相对多些，为一档；地级市，行政权力相对少些，为一档；县一级层面，可根据情况配置经济强县、经济一般的县、纯城区、城乡混合区、实行特殊财政体制的区5个标准模板。通过标准化配置行政权力，使各市、县、区有一个基本统一的、权责一致的行政权力架构。

　　按图行权。对保留的行政权力，按照规范运行和便民高效的原则，着力减少运转环节，明确和强化责任，研究确定运行程序、办理期限和承办机构，编制履职流程图。履职流程图原则上按职责类别编制，但同类职责中存在关键性差异的项目单独编制。法律法规明确规定程序的，依法编制流程图；没有明确规定的，按照便民原则编制。履职流程图的重点，是通过标准化管理的“刚性效应”，规范自由裁量权，防止制度在执行环节变形走样。

　　公开晒权。除了公开每项权力的授予依据、名称编号、办事流程、责任单位、监督电话等权力清单中的静态信息，还要实行行政权力公开运行。借助互联网技术，打造集行政审批、行政处罚、民意征集、效能监察为一体的行政权力公开运行平台。平台具备在线咨询、在线查询、在线申办、在线投诉、在线监察等功能，实现材料网上审核、环节网上流转、数据网上共享、过程网上监督。

　　建立健全配套制度，监督行政权力运行。权力清单明确了行政权力的法定权限和运行程序，为保证其科学有效运行创造了条件，但是防止行政权力的猛虎冲出笼子，还需建立健全以权力制约和监督为核心的配套制度，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。

　　完善事中事后监管。大量减权放权后，政府更多地由事前审批转为事中事后监管，实行“宽进严管”，监管的任务非但没有减轻，反而加重了。事前审批是别人找上门，在机关看材料，鉴别把关；事中事后监管是自己走下去，到现场主动发现问题，采取措施。要通过优化流程、创新方法、建立长效机制，把事中事后监管纳入制度的轨道。

　　健全行政问责制度。要完善问责程序，公开问责过程，明确问责主体和对象，切实增强行政问责的可操作性。根据权责对等原则确定问责事由，把行政不作为和滥用职权、玩忽职守等违法行政行为一起纳入问责范围。加强机关问责文化建设，在行政系统内部营造有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿的浓厚氛围。

　　整合各类监督资源。监督行政权力运行光靠政府自身力量远远不够，各级政府部门要主动接受党内监督、人大监督、司法监督、政协民主监督、社会舆论监督，把各类监督力量拧成一股绳，形成制度合力。针对权力清单中确认的行政权力，要全面查找廉政风险点，实施重点监控。通过建立数字监察系统，实现对行政审批、行政处罚、公共资源交易等行政权力运行平台的全程监督、实时监控。

　　建立动态调整机制。权力清单一经公布就具有刚性约束力，行政部门不得擅自增加项目，行使清单之外的权力，否则就是违法，将被追责。同时，也要根据法律法规和机构职能调整情况，定期修改完善、审核公布清单，确保权力清单科学有效、与时俱进。

　　改革开放35年，浙江从一个资源小省发展为经济大省，我们的优势始终在市场、在民间。这背后，则是浙江历届省委、省政府面对市场时始终秉持的自律与自警，是对健全行政权力运行机制的执著探索。1999年7月，浙江启动省级政府部门审批制度改革试点；1999年9月，上虞成立全国第一家行政服务中心；2002年12月，温州启动政府效能革命；2008年7月，富阳开展以“清权、减权、制权”为核心内容的权力革命。现在，推行权力清单制度则是这种探索的延续和深化。这项新的探索涉及面广、情况复杂，不可能一蹴而就，需要我们从实际出发，在实践中不断创新，不断完善，最终形成决策科学、执行坚决、监督有力的行政权力运行体系，打造“有限、有为、有效”的现代政府，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。（作者：浙江省人民政府省长）

　　来源：求是

　　学习材料之二：

　　中央纪委亮出“反四风地图”

申孟哲胡程远

　　　4月14日，中央纪委网站“曝光台”再次通报220个各地违反“八项规定”的典型案例。和以往不同的是，这一次，中央纪委发布“曝光”案例的频率，由过去的一月一报，变成了一周一报。

　　据本报不完全统计，到目前为止，在中央纪委网站的“曝光台”上，全国各省区市、中央与国家机关、国企、金融机构加在一起，已有超过1600名官员、1000多个案例被当作典型案例通报。其被通报的原因，有大操大办婚丧宴请、公车私用、公款吃喝、违反工作纪律等。

　　那么，在这份“中国反‘四风’地图”上，各地呈现出哪些不同的特点？被处分的官员都有什么特征？哪些类型的违纪被曝光的频率较高？本报对中央纪委网站“曝光台”开办半年多以来所通报的案例进行了不完全统计，尝试回答这些问题。

　　公款公车违纪最多

　　“上班时浏览无关网站”、“违规使用公车接送孩子”、“大操大办儿子婚宴收取礼金”、“违规接受被管理对象宴请”、“违规中秋节公款购买发放月饼”……翻开被中央纪委曝光的案例，诸如此类的被通报理由不时出现。

　　“事无巨细”，是这些通报理由的共同特点。

　　在本报的统计中，官员被通报处分的违纪行为，大约可以分为4大类：

　　涉及公款的违纪，包括公款旅游（含出国、出境）、公款发放实物及现金福利、公款购物、公款娱乐、公款吃喝、违规公务接待、公款使用违纪（如私设“小金库”、违规报销等）等。

　　在统计中，本报发现，公款违纪成为全国被通报案例最多的违纪类型。在全国的1000多个违纪案例中，涉及公款的违纪案例有近400个，占比达37.3%。其中占比最高的是公款旅游，达23.2%；公款发放现金和实物福利紧随其后，占22.3%。在多地的通报中，单位“一把手”由于在节日期间违规给员工发放月饼、水果、购物卡、提货券等而受到处分的案例比比皆是。

　　公车违纪，包括违规购买配备公车、公车私用等。其中，“公车私用”一项，成为全国案例最多的单项违纪类型——在被统计的1000多个案例中，涉及“公车私用”的有154个，占比达14.2%。

　　涉及党员干部工作纪律的，如违规建设楼堂馆所、办公用房超标、大操大办婚丧宴请、违规收受礼金红包、失职渎职、滥用职权、贪污受贿等。其中“大操大办婚丧宴请”的案例达到130个，占全国违纪案例的12.1%，成为名副其实的处分“重灾区”。

　　涉及日常工作纪律的违纪，如工作日午间饮酒、上班迟到早退不请假、上班时间浏览无关网站、玩游戏、工作时间娱乐、赌博等。

　　公车、公款违纪案例多，不仅是全国各省市的“通病”，也适用于中央及国家机关、国企甚至是纪检监察系统内部。

　　在中央及国家机关被通报的28个案例中，涉及公款违纪的有13个，涉及公车私用的则有5个，二者相加的比例占到46%。而在纪检监察系统内部被处分的22名官员中，违规接受宴请的就有10名，因受贿被处理的官员有4名，另有2名因大操大办婚丧事宜被处分。

　　违纪行为的“地域特色”

　　在被通报的案例中，不同的省市、不同国家机关之间，还因为不同的特点显示出某些“地域特色”。

　　比如，在上班时间由于打麻将、打牌而被通报的违纪案例中，全国排在前3位的，是贵州、湖北、四川3省，3省的总和，占到全国总数的67.7%。

　　因“工作日午间饮酒”被处分的案例，最多的是山东和河南两省。其中，山东因为午间喝酒被通报的有8个案例，还有4个酒驾案例——仅“涉酒”一项，就占山东全省被通报案例的近1/10。

　　而在因“人情礼往”被处分的案例中，全国排名前3的是辽宁、黑龙江和四川。3省的大操大办宴请案例，共有41起超过全国案例总数的1/4。但在其中，黑龙江和辽宁除大操大办婚丧事宜之外，还有许多涉及子女“升学宴”、“乔迁宴”等。大操大办此类宴请的官员，多数同时还有收受礼金、借机敛财的行为。

　　值得注意的是，在简政放权、激发市场活力的改革背景下，在被通报的案例中，专门有一项是“扰乱经济秩序”，如对企业吃拿卡要、乱收费、乱作为等。同时，官员的不作为与失职，也经常成为被处分的原因。

　　如甘肃，被专门通报了有关的23个案例，占该省违纪案例总数的近1/3；河北的秦皇岛市，也被专门通报了5个与此有关的案例；而在中央和国家机关中，涉及此类违纪案件最多的是教育部，在全部的10个违纪案例中，有8个涉及乱收费。而在广东省，因为不作为、失职而被处分的案例就有9起，超过该省全部案例的20%。

　　同时，在一些地方，由于去年被专项整治的“文山会海”现象依然没有改观，因此也被纪委点名通报，而这种通报批评、责令整改的对象，则是某些政府部门甚至是地方政府。比如云南省就通报了楚雄市商务局、开发区文件多、会议多的问题，湖北省汉川市政府则因超发文件被曝光。

　　此外，涉及基层的案件，也在多个省区被单独列出。如在山西，有22起基层信访案件被通报，占该省全部案例的27%；宁夏、吉林也分别单独列出了8项和贪污截留惠农基金有关的案例，分别占到两省案例总数的61.5%和22.8%；广东省也单列出了10起农村基层干部违纪违法典型案件。在这些涉及基层的案件中，大部分的违规主体是村干部，他们的行为则包括贪污挪用集体资金、截留各种惠农款项和补贴、违规征地、变卖集体资产、转卖矿产资源等。

　　而如果简单地统计上报违纪案例数量的话，全国各省区间的差距则更大——被通报案例最多的是山东省和山西省，分别有83个和80个案例，加起来占全国总数近17%；案例最少的则是上海市，只有2个案例被通报，其中包括去年被媒体曝光后引发强烈社会反响的“法官嫖娼案”。

　　基层干部占比最大

　　案例曝光了，处理的都是什么人？

　　据本报统计，在全国被处分的1600名左右的党员干部中，基层干部占绝大多数。在全国各省市以及中央和国家机关被处分的官员中，县处级干部有300人左右，不到20%；厅局级干部有52人，省部级干部只有个位数。剩下的1200多名干部，多数是处级以下的基层干部，包括基层公务员、村干部、事业单位工作人员以及“临时工”。

　　在全国各省区市中，处分基层干部最多的是湖北省和湖南省。在湖北全省被处分的31名干部中，只有1名是县处级干部；湖南省处分的61名干部中，则只有5名是县处级，被处分的基层干部比例近92%。

　　而处分“高级干部”最多的省市，则是北京市和山东省。在北京市被处分的40名干部中，县处级有31人，厅局级有8人，二者相加的比例达到97.5%；而在山东被处分的近百名干部中，县处级有30人，厅局级有9人，相加的数据比例也近40%。

　　那么，这些官员受的都是什么处分呢？

　　根据统计，这些处分分为三种：党内处分、行政处分和移交司法机关处理。

　　在党内处分中，按照严重程度，依次会给予党内警告、党内严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍的处分。而在行政处分方面，则有行政警告、行政严重警告、行政记过、行政记大过、行政降级、行政撤职、开除公职等。

　　由于有些干部身兼党政二职，因此在接受处分时，可能同时被党内处分和行政处分，因此，全国被处分的1600名左右的干部，共受到了1800多个处分。其中，需要接受组织立案调查、甚至移交司法机关处理的案件，大多性质严重、涉及犯罪，因此占比相对也较小。党内处分和行政处分，是占比最大的处分类型。

　　本报统计发现，在党内处分中，经常被使用的是“党内警告”和“党内严重警告”两种处分方式，在统计中，党内警告出现了440余个，党内严重警告则有360个左右；在全部的950多个党内处分中，这两种就占到了84.1%。受此类处分的官员，一年内不得在党内提升职务和向党外组织推荐担任高于其原任职务的党外职务。

　　而在行政处分中党内处分类似的是，行政警告和行政记过的使用方式也非常多，二者相加的总数占比达76.8%。据了解，公务员在受处分期间不得晋升职务和级别，其中受记过、记大过、降级、撤职处分的，还不得晋升工资档次。

　　值得注意的是，还有两种不在党政处分序列中的处理方式也高频出现：“诫勉谈话”与“免职”，分别被使用了217次和136次，比行政警告和记过处分的使用次数还要多。前者一般是由纪检部门对党员干部进行谈话训诫，重在防范“小病”苗头；而免职虽然不算是党政处分，但是在中央纪委的曝光中，这种处理方式已经称得上是“下狠手”。

　　前文已经提到，在全国各地通报的案例中，除了“违纪”，工作不力、不作为、乱作为、失职渎职等也成为被通报的重要内容，这样的特点也解释了这一数据。这一数据体现出，除了“治病”，通报违纪案例还有一个目的就是“治庸”。这也呼应了“既要做清官，又要当能吏”的要求。